随着经济的发展，特别是市场经济的发展，作为国土资源管理部门，如何运用科学创新理念，把土地资源作为一种特殊商品，推向市场并接受市场机制的调节。同时，作为与城镇国有土地使用权并存的农村集体建设用地使用权，在使用制度上如何进行科学合理的改革，进入市场流转，实现经济发展与国土资源保护双赢的目的，是当前国土资源需要深入认真研究探讨和解决好的问题。

一、集体建设用地流转的社会意义

集体建设用地流转为完善我国城乡供地体制，促进城乡土地资源的合理利用，推动社会协调和可持续发展具有积极作用和重要意义：一是集体建设用地的流转，是我国城镇化发展的必然要求。土地置换使农村居民向中小城镇集聚。集中建设农村居民住宅，不仅可以使村庄复耕，有效增加耕地面积，还可加大对中小城镇基础设施建设的力度，推动农村城镇化的进程。二是有利于城乡土地统一规划的制定与实施。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制，统筹城乡土地用途分区管制，可以确保保护耕地的基本国策的实施。从我国国情看，耕地的相对稀缺和建设用地的巨大需求的矛盾十分突出，集体建设用地的市场流转，将大大提高土地利用率，使土地资源得到有效配置，可大大减缓国有建设用地需求对农用地的压力。三是有利于农民集体土地财产价值的实现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获得地租收益，保障了农民的财产权益。

二、集体建设用地流转的类型与形式

（一）集体建设用地流转的分类。按流转对象进行分类，参与集体建设用地流转的主体呈现多元化发展趋势，转让出租方既有乡镇、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇村企业和个人等土地使用者。受让方既有本集体经济组织内部成员，也有相邻集体经济组织及其他社会成员。因此，按流转对象可以划分为集体内部成员流转和集体外部成员流转。按流转地类进行分类。目前参与集体建设用地流转的用地类型包括农民住宅用地、工业生产用地、商业用地及房地产开发用地等多种类型，但主要是生产经营用地，在我国东部沿海经济发达地区以乡镇企业生产用地为主，在中部地区以修建市场出租摊位的方式出租土地为主，在小城镇则以农民买卖住房为主，其地类为住宅用地。按流转空间进行分类。集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，呈明显的空间分布特征。城郊结合部的集体建设用地流转从数量到形式都多于集镇，而中小集镇的流转其数量又多于农村。随着社会经济的发展，政府对农村推行的宅基地整理，必将促进农村集体建设用地的较大规模流转。

（二）集体建设用地流转的形式。农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权。随着土地征用工作的不断改善，许多地方政府充分考虑到被征地农民的利益，根据土地征用数量按一定比例返还安置留用地。有的村集体将此安置留用地直接转让或出租土地使用权。农民则以转让、出租房产形式，连带转让，出租土地使用权。这种农民的住房买卖在小城镇中是十分普遍的。另外，还有在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租;乡(镇)村的集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业;在基础设施项目建设中，以集体土地使用权合作的方式进行流转;由于企业倒闭或债权债务原因，通过司法裁定使集体土地使用权发生转移的集体建设用地流转等多种形式。

三、农村集体建设用地流转的主要问题

（一）集体非农建设用地自发无序地流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。   

（二）隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益的驱动，集体经济组织和农民耕地保护的意识淡薄，不愿意承担耕地保护的义务。未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体土地，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让、出租之实，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。    

（三）集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记;加之流转主体(主要是集体组织)法律地位不明确，流转程序失范，对建设投资者也不利，还会波及到其他利害关系人，交易安全得不到保障;权利设定缺乏合法依据，由此引起流转法律纠纷不断，一旦调处失当，极易酿成重大社会案件。    

（四）集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏依法监管与市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障

四、农村集体建设用地流转的政策依据

 《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，但是，符合推动利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发【2004】31号）“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划和村镇规划，并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。

五、促进农村集体建设用地合理流转的对策建议

（一）完善农村土地产权体系。明晰的产权界定是进行市场交易的基础性条件。当前集体土地所有权和集体建设用地使用权的界定不清、权利设置不完整以及权利内容不全，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使设定权利，同时造成集体土地次级产权形态无法建立。因此，依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。    

（二）明确集体土地所有权的主体和权能。依法明确集体土地的所有权主体和权能，这是集体建设用地流转的基础和前提。我国《民法通则》和《土地管理法》从法律角度明确了村民小组土地所有权的主体地位，乡（镇）、村、村民小组土地所有权主体的法律地位平等，相互独立，互不隶属，不能随意打破各自的土地财产权界限，严禁行政权侵占所有权，随意上收集体土地所有权。加快土地登记、发证，依法保护集体土地所有权和使用权。在符合规划和用途管制的前提下，土地使用权可以依法转让；土地财产权归农民集体所有，集体决定土地处置和土地收益分配；同时土地所有者必须按规划合理利用土地，不得擅自改变用途。    

（三）明确集体建设用地流转的条件和范围。集体建设用地流转的条件和范围应当是：权属合法、界址清楚、面积准确，已经依法批准，并符合土地利用总体规划的集体建设用地，在城市、村镇规划区内的，还应当符合城市规划和村镇规划，不符合规划的，不得流转。    

（四）明确集体建设用地流转的方式和年期。集体建设用地流转方式有转让、租赁和集体建设用地使用权作价出资或入股等。既然允许集体建设用地流转，并作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，不宜限制过短的期限，并与国有土地流转期限相衔接，因此，几种方式的流转的最高期限，应参照国有土地出让的最高年限确定。    

（五）适当限定流转的土地用途。实践中，发生流转的集体建设用地大多都属于工业、商业等经营性用地，非经营性用地很少。如果限定流转的土地用途为非经营性用途，就难以真正发挥市场对集体建设用地的优化配置作用，也难以适应当前生产力的发展要求。只要严格执行规划，坚持用途管制原则，就不应当对流转的土地用途限制过多，但考虑到土地市场的宏观控制问题，在当前集体土地市场尚未规范运行的现状下，如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发建设，就难以控制商品住宅开发总量，对整个土地市场都会造成冲击。因此，在现阶段，集体建设用地流转应当严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发。    

（六）合理分配集体建设用地流转的土地收益，保障农民土地财产权。农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。集体建设用地流转尤其是首次流转中的土地收益绝大部分应归属于集体土地所有者和农民，这是各方面都认可的，因此，按照收益初次分配基于产权、二次分配基于税制的原则，集体建设用地流转中的土地收益，应归相应的集体建设用地的产权人所有，国家可以通过营业税、增值税、所得税等，对收益进行合理的二次分配。对于流转中土地用途改变所产生的土地收益，政府可以适当参与分成，但应严格限制分成比例。   

（七）明确流转和管理的原则。集体建设用地是农民最重要的财产，允许流转的目的就是为保护农民土地财产权，提高生产力发展水平，增加农民收入，因此，集体建设用地流转就必须以能否体现先进生产力的发展要求，人民愿意不愿意，满意不满意为作为基本准则和判断标准。集体建设用地流转必须坚持土地所有者和使用者自愿原则、有偿使用原则和集体经济组织内部成员优先原则。    在集体建设用地流转管理中，政府与其在国有土地出让活动的角色不同，不再具有产权代表的身份，而只能作为流转活动的管理者和服务者，行使管理和服务职能，决不能越俎代庖，超越自身职能行使产权人的职能。政府管理部门主要应加强建设用地总量控制、规划和土地登记，进行流转管理，并通过信息公开，提供交易场所等为产权人提供政府公共服务。

总之，集体建设用地的入市流转，不仅仅是单纯的土地制度问题，还涉及到我国经济生活的一系列深层次变革。应该在广泛的试点总结、充分的理论研究及完善的政策设计基础上，循序渐进，逐步推广，将集体土地纳入到统一的土地市场管理体系中，形成“两种产权、一个市场”的格局；制定规范的交易制度，形成竞争有序、规范操作的集体土地流转局面，比如建立集体土地交易申报制度、国家优先购买权制度、土地收购储备制度等。当集体土地交易价格过低时，政府实行收购或征购，以防止集体土地市场开放后对国有土地市场带来不利影响等。