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李霄然:未经批准是否可以转让划拨土地,转让合同效力如何?


案例

    2007年9月,某市土地储备交易管理中心与该市A村签署《协议书》,约定将A村被征收土地中的30亩(已通过征收转性为国有土地),作为给该村的预留发展用地,通过无偿划拨方式拨付给A村(征收过程中已将A村改制为街道办事处,为行文方便,下文仍统一用A村表述)。

    2009年,A村与B房地产开发公司签署《项目合作协议》,约定A村以划拨土地与B公司合作开发,A村不承担投资风险,以一定面积的建成房屋作为固定合作收益,并约定该固定收益估价为3500万元。

    2013年,A村与B房地产开发公司又签署《协议书》,约定A村将土地交由B房地产开发公司开发,由B公司直接补偿该村货币2200万元。

    2013年《协议书》签署后,众多村民反对,认为2013年签署《协议书》时未经过村民会议决议,并且在房地产市场价格已经大幅度上涨情况下,在后签署的《协议书》不但没有顺应市场价格提高收益金额,反而比2009年签署《项目合作协议》收益降低,认为《项目合作协议》系部分村干部徇私签约,侵害村民利益。2014年,A村起诉B公司要求确认《协议书》无效。

 

 

 

案例评析

    1、A村与B公司所签合同的性质

    根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定(以下简称《土地使用权司法解释》),合作开发合同一方不承担风险,只获取固定利润的,性质为土地使用权转让合同纠纷。本案中,A村与B公司2009年签署的《项目合作开发协议》,由于约定A村收取固定收益,故协议并非合作开发法律关系,而应当属于土地使用权转让法律关系,协议性质属于土地使用权转让协议。本案中A村与B公司2013年签署的《协议书》,直接约定A村将该宗划拨土地转让给B公司,B公司支付2200万元价款给A村,该协议的性质属于土地使用权转让合同。可见本案所涉两份主要协议,均属于土地使用权转让协议,应当受土地使用权转让相关规范的调整。

    2、未经有权机关批准,不得转让划拨土地使用权。

    《城市房地产管理法》第四十条第一款:“以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。” 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定:“划拨土地使用权,除本条例第四十五条规定的情况外,不得任意转让、出租、抵押”。第四十五条规定[i],符合一定条件的划拨土地,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。  

    根据上述规定可见,划拨土地的处分权能是受到法律限制的。未经过有权人民政府的批准,不得转让划拨土地,擅自转让划拨土地,属于违反法律、国务院行政法规的强制性规定。

    “有批准权的政府”的范围值得注意。《城市房地产管理法》采用的是“有批准权的人民政府”,而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》采用的是 “市、县人民政府土地管理部门”,可见法律和行政法规中对批准机关的表述并不相同。根据最高人民法院的著作观点,有权批准划拨土地转让的是“市、县人民政府土地管理部门”,市、县人民政府本身不是批准机构,市、县人民政府的职能部门----土地主管部门,才是有权批准机关。另外,区级虽然经常与县级并提,但是此处的批准权,仅限于市、县,不包含区级,市辖区的土地管理部门无权批准。[ii]

    3、 未经批准转让划拨土地,转让合同无效,但允许补正。

    《土地使用权司法解释》第十一条规定“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,与受让方订立合同转让划拨土地使用权的,应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的,应当认定合同有效。”  根据该解释规定,擅自转让划拨土地合同无效,但在起诉前可以通过获得批准方式,得以效力补正。关于补正的时限问题,司法解释将其严格的限定在“起诉前”。这主要是考虑到如果允许补正在诉讼过程中完成(如一审法庭调查结束前、法庭辩论结束前等),会使得诉讼过程中法律关系不稳定,增加案件的不确定性,故将补正时间限定在起诉前。关于起诉的主体,既可以是转让方,也可以是受让方。

 

 

 

[i] 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条 符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:

  (一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;

  (二)领有国有土地使用证;

  (三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;

  (四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

  转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的,分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。

[ii] 最高人民法院民一庭编著:《国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》第152页,人民法院出版社,2005年版。

 

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