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最高法判例:行政机关不能以旧村改造为名实施预征收规避集体土地征收程序


裁判要点

审判实践中,人民法院认定是否存在行政委托关系,一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质;二是要看受益主体是否惠及社会公众,具有公共利益的性质,两者同时具备即属于行政委托,而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的,才存在行政委托关系。在政府主导下进行的城中村拆迁改造工程项目,内容上具有行政管理的性质;村委会实施的强制拆除行为,虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件,但更多的是改善了拆迁范围及周边普通民众的生活环境,且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地,很快被依法征收,受益的直接主体为行政机关。行政机关在进行集体土地征收之前,以旧村改造为名实施预征收,规避集体土地征收程序,违背土地管理法的立法目的,同时强制拆除房屋行为超越职权、违反行政强制法有关程序规定。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)最高法行申3184号

再审申请人(一审被告、二审上诉人)河北省邢台市桥西区人民政府。住所地:河北省邢台市泉北西大街1001号创业服务中心。

法定代表人戴建亮,区长。

委托诉讼代理人武立刚,桥西区政府法制办工作人员。

委托诉讼代理人赵希田,河北鼎研晟律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审被上诉人)林建国,男,1959年12月15日出生,汉族,住河北省邢台市桥西区。

一审第三人河北省邢台市桥西区泉西街道林庄社区居民委员会。住所地:河北省邢台市桥西区林庄村。

法定代表人林继海,主任。

再审申请人河北省邢台市桥西区人民政府(以下简称桥西区政府)因林建国诉其强制拆除房屋一案,不服河北省高级人民法院于2019年6月19日作出的(2019)冀行终322号行政判决,向本院申请再审。本院于2020年3月17日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2011年1月18日,桥西区政府、河北省邢台市桥西区泉西街道林庄社区居民委员会(以下简称林庄居委会)等单位共同签订《旧村改造责任书》,主要内容:为加快城市化进程、改善邢台市城市环境,优化城市土地资源和空间布局,提高村民居住质量和城市品位,促进城市经济社会更好更快发展,根据城乡规划法等法律法规,依照邢台市相关文件精神,邢台市桥西区泉西街道林庄村准备用3年的时间,逐步对城中村实施改造。城中村改造工作必须严格按照统一组织、政府扶持、市场运作的原则,由市政府宏观协调,区政府负责组织,村集体经济组织具体实施的运作方式有序进行;桥西区范围内的城中村改造工作由桥西区政府负责实施,并成立以区长为组长的城中村改造工作小组,编制改造计划、年度安排、实施方案与保障措施等。林建国系林庄村村民,在林庄村拥有一处住宅,并已办理房产证。2017年7月18日,林庄村双委会作出《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的决定》。2017年7月19日,邢台市人民政府副市长带队现场踏察桥西区城建重点项目建设情况,并就有关问题进行专题研究。邢台市人民政府﹝2017﹞78号《市政府专题会议纪要》(以下简称78号会议纪要)明确‚桥西区政府负责于7月底前完成龙岗片区范围内苗王庄、林庄村民的拆迁安置工作。2017年7月19日,林庄村村民代表会议作出《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的决定》。2017年7月20日,林庄村村民出具《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的意见》。上述三份材料皆载明‚根据2017年6月19日邢台市桥西区‘拆违拆迁重点项目进地工作百日攻坚战’和‘泉西办拆违拆迁攻坚战’城建工作会议精神,和上级对我村拆违拆迁任务目标要求”,限期拆除林建国等人的房屋。2017年7月29日,林建国房屋被林庄居委会强制拆除。2018年9月,林建国提起本案行政诉讼,请求确认桥西区政府强制拆除房屋行为违法。

河北省邢台市中级人民法院(2018)冀05行初128号行政判决认为,《旧村改造责任书》、78号会议纪要等证据可以证明,桥西区政府系本次城中村改造的责任主体,亦为受益主体,林庄居委会是按照桥西区政府委托实施房屋拆除行为,桥西区政府应为适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定,判决确认桥西区政府拆除林建国房屋的行为违法。桥西区政府不服,提出上诉。

河北省高级人民法院(2019)冀行终322号行政判决认为,林庄村村委会、村民代表会议作出拆迁决定,是根据桥西区政府拆违拆迁任务目标要求作出;桥西区范围内的城中村改造工作由桥西区政府负责实施,并成立以区长为组长的城中村改造工作小组,编制改造计划、年度安排、实施方案与保障措施;78号会议纪要亦明确,桥西区政府负责完成龙岗片区包括林庄村在内的村民拆迁安置工作,且强制拆除房屋是政府或其职能部门的职权,基层群众自治组织并无该项权力。一审判决认定桥西区政府委托林庄居委会实施强制拆除林建国房屋,并无不当。桥西区政府委托林庄居委会实施强制拆除行为,未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四至四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩意见、作出强制执行决定等程序,未对违法建筑物、构筑物、设施等予以公告并限期当事人自行拆除,未在当事人起诉期限届满后实施强制拆除,一审判决确认该行为违法,结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,判决驳回上诉,维持原判。

桥西区政府申请再审称:林建国的房屋被拆除,并非桥西区政府所为,是林庄村进行旧村改造实施的强拆行为。桥西区政府也没有委托林庄村拆除林建国的房屋。桥西区政府不是本案适格被告。请求撤销一、二审判决,指令再审或者提审本案。

本院经审查认为,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定,没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以委托的行政机关为被告。审判实践中,人民法院认定是否存在行政委托关系,一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质;二是要看受益主体是否惠及社会公众,具有公共利益的性质,两者同时具备即属于行政委托,而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的,才存在行政委托关系。本案中,林庄村的旧村改造项目是在桥西区政府主导下,为改善城市环境、提升城市品位、促进城市经济社会发展进行的城中村拆迁改造工程项目,内容上具有行政管理的性质;林庄村实施的强制拆除行为,虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件,但更多的是改善了邢台市,尤其是桥西区拆迁范围及周边普通民众的生活环境,且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地,很快被依法征收,受益的直接主体为桥西区政府。因此,一、二审判决认定林庄居委会受桥西区政府委托实施强制拆除房屋行为,桥西区政府为本案适格被告并无不当。同时,桥西区政府在进行集体土地征收之前,以旧村改造为名实施预征收,规避集体土地征收程序,违背土地管理法的立法目的,同时强制拆除房屋行为超越职权、违反行政强制法有关程序规定,一、二审判决确认该被诉行政行为违法,认定事实清楚,适用法律、法规正确,审判程序合法,判决结果适当,本院予以支持。桥西区政府主张,没有委托林庄村拆除林建国的房屋,不是本案适格被告。其主张缺乏事实和法律根据,以此为由申请再审,理由不能成立。

综上,桥西区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人河北省邢台市桥西区人民政府的再审申请。

审判长郭修江

审判员于泓

审判员熊俊勇

二〇二〇年六月三十日

法官助理 李秀丽

书记员 耿丹阳




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